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万亿PPP难落地：高层屡部署 签约仅一成多

“我们为青海省首个PPP项目(污水处理)提供了全流程的服务，目前项目已经完成了社会资本的采购，即将正式签约。”5月22日，南京卓远资产管理有限公司总经理吴健接受《华夏时报》记者采访时说。

但记者调查却发现，目前，全国各地公布试点的PPP项目进展参差不齐，仅有少部分签约，更多的PPP项目前期投资已开始做，但距离落地还有一段距离。原国家外经贸部副部长龙永图5月18日透露，“去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，还有80%待落实。”

“全国各地大致有10%-20%签订了合同。”发改委投资司副司长罗国三近日对PPP项目有关的质疑作出回应时表示，有的省份提出的PPP项目数量多、投资大，但恐怕还有不少的项目不具备实施的条件。

民生证券研究院近日发布的一份报告称，2014年9月之后，全国34个省市区地方政府推出了总额约1.6万亿元的PPP项目，但真正签约的约为2100亿元，仅占总额的1/8。

事实上，不仅PPP项目签约率低，涉及的相关政策也在打架。基于此，国务院近日再次部署推广PPP模式，尤其强调在交通、环保、医疗、养老等领域，以竞争择优选择社会资本。

“国家出台的政策够多了，只是各部门之间需要理顺政策打架的地方。”5月21日，北京大岳咨询有限公司总经理金永祥接受本报记者采访时认为，由于PPP项目的时间跨度长、投资大，如果调价机制不明确，几乎没有社会资本敢在PPP项目上投入，因此社会资本最关注的不是政策，而是项目的回报率。

低签约率

相比去年，2015年伊始各地PPP项目蜂拥而上，动辄计划引资千亿元的省份不在少数。但记者梳理四川、湖南、江西等地情况发现，一些地市对PPP项目磨刀霍霍、跃跃欲试的同时，落地的却寥若晨星。

5月中旬，各地再次吹起一股追逐PPP项目的风潮。

5月12日，河北省举行PPP项目推介会，推出首批32个重点项目，投资总额达1330亿元。接着，贵州、新疆、江西等地也相继发布消息，其中贵州省集中推介了首批101个PPP项目，拟引入社会资本1122亿元；新疆已批准并公布首批53个引入社会资本的示范项目，预计投资2083亿元。

然而，记者调查却发现，在上述各地推出的PPP项目中签约率却相当低，而国家试点的PPP项目签约数，更是屈指可数。

公开消息显示，财政部去年12月4日公布的30个PPP示范项目，截至2月底，2个项目签约，均为污水处理项目：即池州市的污水处理项目、南明河水环境综合整治二期项目。据悉，两个项目引入的社会资本方分别为深圳水务和中信水务，前者是地方国企，后者是央企。但后一个项目是财政部示范名单发布前就已经签约的，即国家试点的PPP项目真正签约的，有且只有一个。

地方也好不到哪里去，如湖南、四川是PPP项目推进较为强力的省份。四川在去年12月的推介会上曾推介264个PPP项目，投资额2534亿元，签约率仅10%左右。

相比之下，河南情况要稍好一些。据吴健介绍，近期受河南省财政厅PPP项目中心邀请，他参加了河南省第一批29个PPP项目的督导推进和第二批PPP项目的初步审查。据他判断，以省级推介的项目为例，约1/3的项目基本落地签约，1/3的年内有望签约，剩下1/3签约的可能性比较小。

“市级层面推介的项目，签约率可能要略低于省级。”吴健说。

落地迟缓

相对于国家层面，地方政府和企业的行动却迟缓得多。

“政府推PPP项目的确需要一个过程。”金永祥分析认为，一个完整的PPP项目，需要花费的时间一般为一年，最快的也要半年。

财政部官网显示，主抓PPP项目的财政部副部长史耀斌近日透露，“PPP项目如何实施和运营，只有充分评估以后，社会资本才会真正下定决心和政府合作，这需要一定时间。”据其介绍，一个PPP项目从开始立项到准备，需要6个月或者一年的时间。

“我们做的池州的PPP项目，时间是8个月。”据金永祥介绍，他的公司目前参与的PPP项目达到150个，其中最成功的要算北京地铁4号线，“政府推出的项目不可能100%的签约”。

吴健则告诉记者，PPP项目去年下半年才开始推，实际上很多企业在今年才开始运作，“我们公司参与的项目，只有青海的一个污水处理项目将在本月签约”。

一个PPP项目需要走哪些流程？据吴健描述，按照财政部“113号文”的要求，一个完整的PPP项目分为“项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交”五大阶段，全部流程走下来需要半年，且“任何一个环节都不能损少”。

据吴健介绍，目前全国范围内的PPP都处于探索实施阶段，没有标准示范性的项目。而“此阶段在于识别和准备阶段，难点就在于实施方案和评价报告及财政承载力。”吴健说，这关系到后续阶段政府与社会资本能否形成真正的合作共赢。

“相对成熟的大项目，都是央企或省级企业，而真正民营资本介入的都是些较小的项目，如污水处理项目。”5月21日，一名不愿具名的四川某地官员向记者坦言，PPP项目进易做难。

记者采访也发现，相当多的地方政府表示，正在跟金融机构谈，想让银行之类作为主要的社会资本进入项目，但困难重重。“仅国开行方面对PPP有政策支持，商业银行却不温不火。”吴健说。

严防风险

“各地推PPP项目，不能当儿戏，但目前的真实情况却是游戏的成分较浓。”金永祥担忧的是，很多项目一开始并不具备条件也在强推。

那么，一个好的PPP项目该如何操作呢？据吴健介绍，PPP项目所需要的是严格按照财政部相关文件的要求，完善或补全相关流程。“PPP项目的完善不能仅仅为了走程序，更多的应当思考全生命周期的运营、风险分摊、考核与监管。”吴健说，特别是政府在这一块是缺乏经验的，因此很多项目被卡在审批环节，“多数是由于当地对PPP的理解还不到位，需要走哪些程序难以抉择”。

据吴健介绍，通常分两种情况：一种是走发改委立项程序的许可、环评等文件没有出来，就匆忙上马，导致项目无法开展；另一种是PPP流程的不完善，例如没有识别准备阶段，就开始与社会资本合作成立项目公司了，“这些PPP项目，省、市级的财政部门会不予审批认可，因此就没法挂牌或发公告”。

需要说明的还有，“当一个PPP项目实施方案形成后，由于需要政府补贴的数额较大，政府(财政部门)怕承担不起，或是有所顾虑(怕承担责任)，因此在推进工作时出现‘消极怠工’的情况，既不认可通过审批，也不提出明确否定意见。”在全国各地接触大量PPP项目后，吴健发现很多财政弱的地方均有此顾虑。

“如未通过论证，则不宜采用PPP模式。”财政部4月14日发布文件也要求，对PPP项目进行财政承受能力论证，以防控财政风险。

事实上，各地推PPP项目，对不同部门不同政策的不同理解也会造成执行障碍。

去年12月4日，财政部与发改委在其各自官网上发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，分别从政策层面和实际操作上对PPP项目予以指导。不仅如此，财政部1月19日发布通知，进一步规范PPP项目的合同。当日，发改委也公布了关于《基础设施和公用事业(4096.176, 27.93, 0.69%)特许经营管理办法》，公开征求对PPP项目的意见。

“两部门发文规范PPP是好事，但两部门各有政策，如果不理顺的话，不便于地方操作。”上述不愿具名的地方官员说。

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